東北“撤街設鎮”背后，這座8萬人小城正在“逆天改命”_世界快看

東北，又一次被擺到了輿論的聚光燈下。

開年伊始，黑龍江齊齊哈爾市將碾子山區富強街道撤銷，改設華安鎮;

與之相鄰的伊春更甚，一次性裁撤了烏馬河、錦山、向陽、曙光、雙子河、鐵林鎮6個街道，合并或改設烏馬河、翠巒、雙子河、鐵林4個鎮。

(資料圖片)

1、逆行

過去數十年，隨著中國工業化快速推進，行政區劃“升級”，例如撤鎮設街、撤縣設區/市才是主流。

在縣市層面，2016年，凍結近20年的撤縣設市審批終于放開，引發的浪潮直到去年才稍稍平息。據民政部數據，在2016-2021年間，共有41個縣榮獲“升級”，改為縣級市。

由地級市主導的縣(市)改區也愈加火熱。

2009年財政部推進省直接管理縣財政改革后，地級市為了避免原來所轄縣(市)脫離管轄，大力推進撤縣(市)設區，到2021年已經將至少130個縣或縣級市吞下，改為了市轄區。

國家去年接連發文“嚴格控制撤縣建市設區”，才遏止了這波熱潮。

在鄉鎮層面以下，工業化、城市化帶來的行政區劃變革更為熱烈。

僅2021年，全國就發生了800多次縣級以下行政區劃變更，其中一半左右是撤鄉設鎮、撤鎮設街或者撤鄉設街。

撤街設鎮的有多少?

答案是0。

而上一次撤街，還要追溯到2018年，天津市將口東街道和大白街道改為口東鎮和大白莊鎮。再上一次，就要到2014年，內蒙和新疆2個西北省份撤銷了3個街道設鎮了。

和前幾次不一樣的是，同時期發生的一些事，賦予了這次黑龍江撤街設鎮一些特殊色彩。

首先是國家統計局1月中旬公布了數據，中國2022年出生956萬人，死亡1041萬人，人口比上一年年末減少85萬人。這是改革開放中國高速工業化以來，第1次出現人口負增長。

其次是前面提到的撤縣設區設市被叫停，和近年來屢屢提到的“嚴控特大超大城市擴張”等結合，可以明確聽出中國快速城市化歷史告終的信號。

從“九一八”事變淪為日本侵華前哨，到“一五”計劃成為新中國工業中心，再到改革開放之后的塌陷，東北這塊土地每次變化，都折射著中國社會的變遷。

如此多的因素疊加，使得這次撤街設鎮，額外得吸睛。

然而，為什么行政區劃變更，如此引人注目呢?

因為行政區劃變化，是一個地區經濟、產業發展趨勢最直接的指標。

2、同級不同命

首先，行政區劃調整的實質內涵是什么?

從行政級別來說，憲法規定的中國行政區劃分為省-縣-鄉三級，但同時也規定較大的市分為區、縣，因此在縣級之上又形成了地級區劃，實際上形成省-地-縣-鄉四級體制。

每一級別又有不同的具體類型，比如省級分成省、自治區、直轄市、特別行政區;

地級有地級市、地區、自治州、盟;

前面說的縣級市、縣、(市轄)區，以及自治縣、旗、自治旗、特區、林區，都屬縣級。

縣級再往下，就是鄉級。本次事件的主角——街道和鎮，都屬這一級別。除此以外，鄉級常見行政單位還有鄉，以及不常見的縣轄區、民族鄉、蘇木、民族蘇木。

既然鄉、鎮、街道是平級單位，“撤街設鎮”的調整有什么意義?

3個平級行政單位，定位有實質性區別，其核心差異就在于工業化和城鎮化水平。

鄉是鄉級里面的農業區劃，基本上管轄的全是村莊，絕大部分是農業人口。理論上鄉政府駐地也應該是村莊，不過，現實中鄉政府駐地村的城鎮化程度會相對其它下轄村莊略高一些。

鎮則是偏城鎮型區劃，理論上是由小型城鎮及周邊的少量村莊組成，在實際中往往包含大量村莊。

街道是市轄區的一部分，也就是城市的一部分。

值得一提的是，街道的性質和鄉、鎮不同。

街道是區政府的派出機關，自身不具備完整的政權組織，因此和鄉、鎮政府并非一一對應。因此在街道和鄉、鎮之間變更區劃時，有時會出現街道設立了，鎮政府還沒撤，導致鎮里有街道這樣的特殊情況。

同樣的劃分還出現在縣一級，縣、縣級市、市轄區就對應著農業區劃、城鎮區劃、上級城市的一部分。

當然，“農業區劃”“城鎮區劃”只是理論層面的粗淺劃分，也會出現一些特殊情況。如果某些地方具有特殊的作用和意義，即便工業基礎薄弱、城鎮人口稀少，同樣有可能被“升級”成為城鎮區劃。

接下來，不同的定位自然對應著不同的待遇。

相較于農業區劃，城鎮區劃在二、三產業發展上有更多權限，用地方面也有更多政策便利，所以從農業區劃轉變為城鎮區劃，通常視為“升級”。

比如說，鄉“升級”成鎮，就有大批土地從農業集體土地轉化為能被政府直接征用的土地;縣只能審批100萬美元以下的建設項目，“升級”成縣級市后，就可以審批3000萬美元以下的項目。

而鎮變身為街道，就被納入城市規劃范圍后，雖然失去了獨立性，但各種市政配套設施也能迎來統一升級，大多情況下百利而無一弊。

還有名聲上的優勢。出去招商引資時，市肯定比縣更有吸引力，鎮聽上去也比鄉更繁華。

種種好處，不一而足。即便是平級調整，但這種變化就如同打開了隱形枷鎖，能夠借助更高層級的資源，為自身經濟發展加速助力。

總之，行政區劃調整是一個官方認證的經濟發展指標，一個地方一旦獲得“升級”，就預示著經濟的騰飛和產業發展的巨大空間。

3、逆天改命

通常情況下，鄉級行政單位區域范圍較小，包含的人口、產業規模也不大，相關變動不容易反映長期大范圍的產業變化。更值得關注的是縣級及以上的行政區劃調整。

在這方面，靠“升級”實現“逆天改命”的最典型例子，就在東北。

和齊齊哈爾、伊春同處黑龍江的撫遠，2016年從縣升級為市，結果成了塌陷的東北地區里，一塊難得的高地。

從經濟和產業基礎來看，當年撫遠GDP總量只有50億左右，人口15萬，而農業占GDP比例7成，對GDP增長的貢獻率達到77.4%，第二產業只占GDP的6.3%，從各方面來看，這里都不具備城市發展的基礎。

不過撫遠好就好在，它有特殊的區位因素。

撫遠作為中國版圖上最東端的“東方第一城”，東部、北部均與俄羅斯隔江相望，邊境線長達212公里，是非常重要的邊境口岸。

更特殊的是，它是全國邊境縣口岸中唯一與鄰國省會級城市對接的，對接的對象是哈巴羅夫斯克——俄羅斯遠東政治、經濟、文化中心，也是俄羅斯遠東地區商品物資集散地。

依靠這一地理優勢，早在20年前，就有東北農民從這里出發，到對岸一望無際的遠東荒原上承包一片土地，利用先進的農業機器和成熟的大平原耕作經驗，實現了遠高于家鄉的收入。

作為中國向前蘇聯地區反向輸出工業文明的前哨站，依靠著重要的戰略地位，在這輪撤縣設市的潮流中，撫遠成為第一批被“升級”的縣。

從2011-2016年，撫遠縣GDP從39.9億元增加到50.7億元，增幅為27%，比黑龍江整體增幅(20.2%)高出不到1/3。

而到撤縣設市之后第5年，撫遠市GDP達到了78.1億元，5年增幅54%，是同期全省增幅(25.2%)的2倍多。這還是在受疫情影響，撫遠市2021年GDP負增長的情況下實現的。

雖然撫遠市并沒能留住人口(從8.4萬下滑到8.2萬)，不過產業升級彌補了勞動力缺失，拉高了人均GDP。

目前，撫遠市已經是東北農業工業化、科技化的典范。

據央視網報道，糧食機械化、標準化作業面積達到542萬畝，推廣“三減”面積18萬畝(不含農場)，完成烏蘇鎮灌區一期、土地整理等農田水利工程10個;去年底發射的“神舟十四號”載人飛船，在太空中進行了蔓越莓“太空育種”試驗，5萬粒蔓越莓種子全部來自撫遠。

這只是上百個撤縣改市成功案例中的一個，湖南寧鄉、陜西神木、江蘇海安等縣級單位也在設市后實現了高質量發展。

此外，在2021年百強縣中，縣級市占了79個，而且前20除了長沙縣以外，全是縣級市。

4、機會在哪?

如前文所說，遏止過熱的城市化趨勢，實現“新型城鎮化”是近年來行政區劃調整的主要基調，去年整年沒有任何撤縣設市的申報獲批。

不過，本輪剛剛設立的縣級市，發展勢能顯然不會這么快就釋放殆盡，尤其是本身依靠產業基礎提升實現“升級”的地區，其短期內增長空間依然值得關注。

像是2017年設市的浙江玉環市、陜西神木市、貴州盤州市等，到疫情時依然取得了遠高于全國水平的經濟增速。

不過，新型城鎮化不是停止城鎮化，只要中國產業還在升級，人口還在集聚，那么撤縣設市就依然是未來發展的必然趨勢。

在這個前提下，一些有能力但是還沒設市的縣就非常值得關注。這方面，最直接的引導就是“百強縣”榜單，像是新能源轉型迅猛的準格爾旗，很有可能成為下一波撤縣設市啟動后，最先獲批的縣。

尤其值得關注的是中西部地區的撤縣動向。

2017年，民政部有關負責人就撤縣設市相關問題解讀時表示，在區域布局上，將充分考慮“四大板塊”區域差異，適度向中西部地區傾斜。

從這輪撤縣設市的情況看，41個新設縣級市，有32個在中西部地區。

結合各種中西部地區產業發展和城鎮化的規劃文件來看，國家有意愿通過撤縣設市，帶動中西部區域經濟發展、加快城鎮化。在這個背景下，已經設市的城市很可能獲得資源傾斜，還未撤縣的地區，未來也可能更容易撤縣設市。

前瞻經濟學人APP 產業觀察組

更多行業研究分析詳見：

【1】《2023-2028年中國新型城鎮化建設路徑與投資戰略規劃分析報告》，前瞻產業研究院

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參考資料：

【1】《TOP100!賽迪發布《2022中國縣域經濟百強研究》》，賽迪顧問

【2】《東北撤街設鎮，山西縮減鐵飯碗……一場大變革真的來了》，國民經略

【3】《撤縣設區開始被叫停，多個“超大城市”將成泡影?》，江蘇城市論壇

標簽： 縣域經濟